上海国际航运中心建设的立法首秀

　　“这份条例是国内第一部关于国际航运中心建设的地方性法规。可以说，它也是今年上海市立法工作的一大亮点。”上海市人大常委会法工委主任丁伟拿着一份刚打印的文件说。

　　他话中的“这份条例”指的是8月1日正式施行的《上海市推进国际航运中心建设条例》(以下简称条例)。

　　这是一份以上海市国际航运中心建设为核心内容的地方性法规。

　　对于立法目的，条例开篇即直接点明，“为了深入贯彻实施建设上海国际航运中心的国家战略，对接‘丝绸之路经济带’和‘21世纪海上丝绸之路’建设，形成与中国(上海)自由贸易试验区建设的联动机制，营造具有国际竞争力的航运发展环境”。

　　“现在全国多个地方在建国际航运中心，真正通过地方性法规来促进、引领航运中心发展的，上海是第一家。将国际航运中心建设纳入到法治轨道上，对推进上海海运、航空的发展有积极的作用。”丁伟说。

　　因何而来

　　故事还得从20年前的一次会议聊起。

　　1996年1月，国务院在上海召开会议，正式确立以上海深水港为主体，浙江、江苏的江海港口为两翼的上海国际航运中心建设目标。

　　自此之后的20年里，这一目标伴随着实践探索变得更加清晰。其间，国务院确定了上海市“国际经济、金融、贸易、航运中心”的战略定位。2009年4月，国务院国发【2009】19号文件明确了上海“到2020年，基本建成国际航运中心”的具体任务。

　　丁伟透露，自国家明确建设上海国际航运中心以来，中央和地方都出台了不少政策，采取了很多措施，但是国家和地方层面均未制定上海国际航运中心建设的法规、规章。

　　梳理资料发现，在条例出台之前，2009年、2012年，围绕国际金融中心建设、国际贸易中心建设，上海市已经相继出台了综合性的地方性法规。然而，唯独上海国际航运中心建设一直缺乏法制保障，相关工作要求只是散见于各类政策性文件和《上海港口条例》《上海口岸服务条例》《上海市水路运输条例》等法规之中。

　　“国际航运中心建设如果入法，一方面可以实现相关政策措施法治化，同时也将填补立法空白，使上海‘四个中心’建设相辅相成、相互促进的法规体系得以完善。”丁伟说。

　　“‘丝绸之路经济带’‘21世纪海上丝绸之路’等国家新战略的实施，为推动航运市场发展带来新的机遇和空间。”丁伟表示，“在推进上海国际航运中心建设的关键时期，通过地方立法提供法制保障，发挥立法的引领和推动作用，显得更加重要和迫切。”

　　迫切感还来源于2013年设立的中国(上海)自由贸易试验区。

　　为主动对接自贸试验区建设，加快推进上海国际航运中心建设，交通运输部和上海市联合发文明确了航运领域有关扩大对外开放的措施，实施国际中转集拼、沿海捎带和国际船舶登记制度等航运创新政策。

　　“这些创新政策对自贸区的发展发挥了很好的作用。我们也希望通过制定地方性法规的方式，将上海自贸区的这些创新政策予以法治化。”全程参与了条例制定的交通委工作人员李开銮介绍。

　　如何来设

　　实际上，国发【2009】19号文件发布以后，围绕上海国际航运中心建设，上海市的相关部门一直在做立法筹备工作。上海市交通委成立后，这一立法工作的进程加快了，分别委托了上海海事大学和华东政法大学起草专家建议稿，并在融合两份专家建议稿的基础上形成了条例的初稿，这在立法的形式上也是一种创新。

　　李开銮介绍，市交通委还牵头了相关领域的12家单位组成了立法起草工作领导小组，这个立法小组基本上汇集了上海最权威的立法和航运专家。

　　2015年，立法的时机成熟了。

　　2015年初，关于上海国际航运中心建设的立法列入2015年市人大常委会的立法预备项目；10个月后，立法转为正式项目。

　　谈起立法的经过，丁伟颇为感慨，“由于立法涉及到上海国际航运中心范畴、中央事权等因素，从起草到最终人大通过，可以说经过了大量的研讨，克服了很多困难。条例的出台可谓不易”。

　　丁伟介绍，上海国际航运中心建设是国家战略，口岸、税收、金融、保险、司法政策以及扩大航运业对外开放等事项多为中央事权，需要国家决策，具体的工作落实又需要国家部门和地方政府共同推进。“从立法角度，这就要求在条例中要处理好中央事权和地方事权的关系。”

　　此外，航空是否纳入条例，也成为立法过程中争议很大的问题。

　　由于国务院国发[2009]19号文件确定的上海国际航运中心建设总体目标中包括了国际航空枢纽港建设。支持者认为，条例应最大限度地强化航空的内容，在国际航运中心建设的总体布局上，要充分考虑如何为大飞机战略服务。“建议把航空、造船乃至公路运输等纳入航运中心的发展范畴，提升航运中心建设的格局。”

　　反对者则认为，要把握好法规的适用范围问题，从国家战略上分析，上海国际航运中心建设还是要以船运、海运为主。“要遵循国际惯例，厘清航运、海运和航空的关系。航空纳入航运中心概念中有些牵强”；“把航空、造船等纳入航运中心，是实惠之举，但不太符合法律规范的技术性要求。”

　　“为此，我们在组织立法起草和审议过程中，不仅邀请了东航集团、机场集团等航空相关企业参加起草工作，还多次召开航空专题会、组织到航空企业专题调研，反复讨论，最终达成了共识。”李开銮说。

　　哪般补位

　　6月23日，上海市第十四届人民代表大会常务委员会第三十次会议正式表决通过了条例。一个多月后，条例正式实施。

　　丁伟说，条例针对上海国际航运中心建设中的短板问题，立足上海市可以积极作为的领域，聚焦集疏运基础设施建设、航运企业和机构集聚、航运营商环境营造等事项。

　　丁伟指出，此次立法可谓亮点颇多。首先，航空内容最终纳入条例之中。

　　“考虑到航空与海运的运输方式有差异性，促进发展的环境建设又有共通性，条例在资金扶持、发展规划等航运的一般性条款上都包含了对航空的要求，同时在空港设施建设和服务、航空航线网络建设、航空货运发展、公务机发展等方面又专门作了规定。”丁伟说。

　　邮轮旅游产业亦占了条例很大的篇幅。

　　“邮轮产业对于我们国家是一个新兴的产业，也是面临着世界航运经济疲软的大环境下，值得着力发展的产业。邮轮产业的发展还面临着很多的问题。”全程参与条例起草的时任华东政法大学国际航运法律学院院长赵劲松教授说，这些问题反映在邮轮的制造、邮轮产权制度和保险制度等法律制度创新、邮轮供应、邮轮母港建设存在配套滞后、人才服务水平不高等多方面。

　　“我们希望在条例里面都能够对这些法律制度的创新留出一个口子，留出一个立法的空间。使得将来具体的管理办法或者实施细则能够跟条例对接上。”赵劲松说。

　　注意到，围绕着邮轮产业，条例规定了四方面措施：一是上海市相关部门应当制定上海邮轮产业发展规划，明确相应的推进措施和配套政策；二是上海市旅游行政管理部门应当会同相关部门制定与国际接轨的邮轮旅游标准化体系，对票务销售、合同签订、码头服务、应急处置等环节作出规范；三是在邮轮码头推进实施特定时限内的过境和出入境免签政策，设立双向便利的免税购物商店等；四是鼓励境内外邮轮公司在本市注册设立经营性机构，开展经批准的国际航线邮轮业务。

　　此外，条例亦针对上海市国际航运中心建设中涉及的航运交易和航运金融服务、科技创新与绿色航运、航运营商环境营造等方面涉及的问题进行了规范和要求。

　　怎样落地

　　“条例的立法过程，一个重要的问题就是要梳理航运中心到底要建设什么？有哪些问题要解决。这些问题的解决，面临着一个障碍，就是立法的缺失。而立法的缺失，又面临一个障碍，就是没有上位法。条例则很好地解决了这个问题。”赵劲松说。

　　对于条例的落地问题，赵劲松认为，首先政府和行业两级都应该认真学习条例，认真宣传条例，认真研究和领会条例，这一点可能还需要加强。“就条例条文的引申来看，多数都是一个宣誓性的、引领性的，这可能使得企业不能理解它的意义所在。要让企业明白，绝大多数问题都可以以条例为依据，通过制定具体的实施细则和管理办法来解决。”

　　注意到，9月初，上海市交通委针对上海国际航运中心建设已发布了《“十三五”时期上海国际航运中心建设规划》。其中，围绕条例涉及内容，提出了更加细化的发展措施。

　　企业也正在积极响应条例的落实工作。

　　上海市人大常委会委员、东航集团副总经理顾佳丹称，东航集团将以条例颁布实施为契机，在上海虹桥、浦东航空枢纽建设方面持续加大投入，同时延伸产业链，带动航空相关产业发展，打造现代航空服务集成商，全力支持国际航运中心建设。

　　“机场集团将积极作为，密切配合，积极落实基础设施建设、机场安全运行和综合服务以及新科技应用、节能环保等方面的主体责任，认真开展条例的贯彻和落实工作，加快推进基础设施改扩建，努力推动全球品质领先的航空枢纽建设，强化科技引领，强化机场安全运行和综合服务质量全面提升，注重协同发展，全面深化实施多元领域战略合作。”上海机场(集团)有限公司战略发展部副部长马杰华称。

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